《预防和制止家庭暴力条例》 立法修订推进会情况汇报

各位领导、同志们：

今天，市人大社建会专题召开《**市预防和制止家庭暴力条例》立法修订推进会。充分体现市人大社建委对《条例》修订工作的重视，卢主任多次听取调研情况的汇报并给予指导，这必将有力推动我市《条例》立法修订工作深入开展。

下面，我就《条例》立法修订前期情况作一汇报。

一、调研基本情况

《条例》自2008年11月1日施行以来，在市委、市人大、市政府的高度重视下，各级各部门密切配合,大胆创新，全市反对家庭暴力的社会氛围日益浓厚，职能部门和有关组织调处家庭暴力的意识与能力不断增强，预防、制止、救助工作体系日渐完善，预防和制止家庭暴力工作取得积极成效。市人大多次牵头开展执法调研活动，推动了《条例》的有效施行。**市《条例》为2014年浙江省出台相应条例和2016年3月1日施行的《中华人民共和国反家庭暴力法》提供了许多经验。

2020年，市妇联成立立法修订调研小组，联合**、法院、司法、民政等部门共同参与，通过网络问卷调查、实地调研座谈、数据统计分析等方式，从多视角了解掌握《反家庭暴力法》《条例》等法律法规执行情况。2021年《**市预防和制止家庭暴力条例》列入市人大立法调研项目。《条例》列入2022年立法审议项目以来，市妇联积极配合社建委重新梳理调研成果，积极收集其他地区的先进经验及做法，目前拟修订的具体条款正在协商酝酿中，预计3月中旬，将完成修订后《条例》初稿，到时，请各相关部门提出意见建议。

二、经梳理仍存在的主要问题

1、对家庭暴力的理解和定位存在误区。现行《条例》中规定，“本条例所称家庭暴力，是指行为人以殴打、捆绑、残害、威胁、侮辱、强行限制人身自由或者其他手段，给其家庭成员的身体、精神等方面造成伤害后果的行为。本条例所称家庭成员，是指配偶、子女(养子女)、父母(养父母)，以及有抚养、扶养、赡养关系或者共同生活的继子女、继父母、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女、儿媳（女婿）、公婆(岳父母)等亲属。”但在问卷调查中，多数受访者则表示，冷战、冷暴力、经济制裁和控制、限制交友等行为也应当列入家庭暴力的范畴中。另外，《反家庭暴力法》的适用主体包括家庭成员以及家庭成员以外共同生活的人，如何解读家庭成员外共同生活的人，同性恋者、前配偶之间发生的暴力是否受反家庭暴力法的调整，也是一个普遍性问题。

2、告诫制度的理解与运用问题。调研发现，一些基层人员对告诫书发放与实施理解不足，也反映了政府公权力对家庭暴力案件干预的基本态度，即按家庭纠纷进行调解为主，实践中很少有施暴者因家庭暴力被采取拘留等强制措施。如**治安处罚在整个家暴报案中占比为千分之一，**近三年内仅一到二起。而且对家暴受害人在处理施暴人时态度的反复顾虑很大，一是害怕因为对施暴人进行处理而影响其夫妻关系、对子女今后的政审有影响；二是警察介入、干预家庭暴力治安案件的查处与处理程序不够细化和清晰，缺乏针对家暴的信息收集和统计系统；三是在执行监督方面，实地调研显示，**告诚书是一种相对温和的干预措施，未录入打防控系统，只警示监督施暴者不得再次家庭暴力行为，但对加害人继续实施家庭暴力没有相应的惩罚措施。

3、人身安全保护令的理解与运用问题。人身保护令问题是整个调研中的重点问题，从基层法官的反应看，在实施上还是有很多模糊地带需要进一步明确、细化。在调研中涉及的问题主要包括：第一，保护令的申请问题，在调研中，各地对于保护令的申请不完全一致，部分地区可单独提起保护令申请，部分地区并未实施单独提起申请的受理，如**法院基本上都是因离婚案件开具，不受理单独申请。第二，证明标准问题，人身保护令如何举证在反家庭暴力法中并未明确规定，调研时法官的意见也不尽统一，反映了基层法官在保护令问题上理解的不一致，但大部分法官认同保护令可采取比较低的证明标准，降低保护令申请的门槛，如**法院、**法院有告诫书的一般都会出具保护令，**法院在证明标准上倾向于从轻把握举证责任；第三，保护令的具体内容和流程。如保护令中是否应该加上财产内容，像必要的抚养费、扶养费、医疗费、房租等；在分居期间甚至离婚判决后是否还可以申请保护令；紧急状态下人身保护令的签发是否只能由**机关来签发以保证及时性；是否应扩大申请主体范围，加大处罚力度等。第四，保护令的执行问题。人身保护令目前都是由发出的法官主导、法警配合实施，有些会出具协助通知书给当地的社区、**派出所，由当地的派出所对当事人的人身保护令进行直接监控，在发生违反人身保护令的行为时果断地予以制止。到底哪种做法更有效，还有待进一步的实践积累，但我们认为人身保护令的审理与执行还是应当适当的分离，由多部门形成合力，集中体现公权力对家庭暴力强力干预的意志。

4、强制报告制度的宣传、执行薄弱。调研发现，相关部门和一线工作人员普遍对强制报告制度不熟悉、不了解，尽管这个制度对相关机构而言是法定义务，但由于宣传不够，而且这是反家暴法创设的一个新的机制，基本没有经验或做法可以学习和借鉴，这块工作目前基本没有启动。调研中大家普遍对如何执行这个机制感到困惑，也提出了几点疑虑：一是如何发现？二是如何报告?由于反家暴法规定是应该向**机关报案，但**机关本身的工作任务就重，警力不足，特别是处理未成年人等无民事行为能力和限制民事行为能力人的家暴问题需要专业性的技巧和能力，而基层民警缺乏这样的专业能力，如果所有这类案件都直接报告给警察，他们能否有效和及时的处理?在这个过程中是否需要妇联或是专业性的社会服务机构介入？三是如何处理和转介?接到这类案件的报警之后，是否需要对受害人进行安全评估，而且面对不同的情况，如需要救治、庇护、临时监护等，应该如何处理和转介，大家认为这些都需要有具体的流程和要求，也需要进行专业性的培训。

5、反家暴牵头机构职责和权力、资源匹配存在不足。2008年11月，根据《条例》规定，市委、市政府办公厅联合发文成立了市预防和制止家庭暴力委员会，由常委常务副市长任委员会主任，明确各成员单位及其职责，并下拨专项经费。2009年底前，11个县（市）区全部建立预防和制止家庭暴力委员会（简称“反家暴委”），办公室设在各地妇联。成立预防和制止家庭暴力委员会作为《条例》实施主体的做法在全国为首创。2016年机构整合后反家暴委被撤销。调研中有人提出由于妇联只是群团单位，由妇联作为反家暴牵头单位缺乏权威性与资源。协调各级政府“妇女儿童工作委员会”这个正式机构官方名称并未出现在法律当中，而是称之为“县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构”，在这种情况下，赋予其“负责组织、协调、指导、督促有关部门做好反家庭暴力工作”，权威性有所欠缺。此外，无论是妇儿工委还是妇联，在反家暴的人力财力投入上与实际需要不匹配，到了区县、乡镇街道这个层面人力财力不足的矛盾更为突出，因此需要顶层设计，从机构设置、人员组成、工作方式、职数配置和专业资源等方面进行改革和增补。

另外，没有专门的信息收集统计机制与经费支持。在实地调查中发现，各部门普遍存在没有此项专门经费支持的情况。由于缺乏充分的调查研究和数据搜集，反家暴相关工作的实际需求究竟如何，需求和经费之间是否存在巨大差距还缺乏一个科学准确的数据支持。缺乏有效的多机构干预家庭暴力机制。多机构联动建立干预家庭暴力机制被视为反家庭暴力的重要举措之一，但在现行《条例》中没有明确。在问卷调查中，关于家暴救济主体，绝大部分被调查者认为居住地居（村）民委员会、各级妇联、妇女儿童工作委员会、基层公共法律服务中心、乡镇人民政府、街道办事处、**局都应当是家暴的干预机构，但在实际情况中仅有单一部门进行处理，救济途径较少。建立多机构协同干预家暴，特别是对高度危险或是伤害后果严重的家庭暴力案件，多机构的协同是不可缺少的。但目前基层的多机构联动不足，缺乏有效的工作机制和有力的协调部门。

三、具体修订主要内容

1、进一步完善家庭暴力概念。

将经济控制纳入家暴行为的具体形式，明确反家暴法第37条“共同生活的人”包含哪些具体的情形，并将前配偶、同居者列入反家庭暴力法保护的范畴；明确精神暴力的具体认定标准；建议对家庭暴力具体行为进行列举，以提高基层法院对家暴行为认定的统一性，特别是对未成年人和老年人暴力的特殊表现形式应予明确。

2、进一步的细化各部门职责，并明确规定多机构应协同开展反家庭暴力工作。

多机构合作干预家暴除了妇联、公检法司、民政、街道等多部门的配合，同时也应纳入社工、心理干预等社会支持力量，形成一套比较完备的、集预防、处置、救助为一体的多机构合作机制。进一步完善庇护机构的建设，形成庇护、社工、法律援助、心理咨询等一体化的庇护模式。

3、完善告诫书、保护令等处置机制的具体流程、内容。

将家暴告诫书、人身保护令制度等纳入新修订条例，统一告诚书格式，完善具体内容；对人身安全保护令的实施过程中出现的需要完善和细化的地方进行具体规定（如保护令内容、具体程序、时限等），明确**配合执行保护令的具体要求；完善强制报告的具体流程；建立救助、服务一体化的庇护机构，对家庭暴力受害人的法律援助标准予以明确。

4、完善家暴的证据制度。

应结合家庭暴力的特殊性对证明标准和举证责任进行特别规定，合理分配举证责任，并适用优势证据规则；明确保护令与案件审理中的证明标准有所区别，保护令裁定中的证明标准应比较低。再者，法院应强化依职权调查取证的职能。在此基础上构建合理的证据制度和证明标准体系。